粮食安全是国家安全的重要组成部分，对于维护经济稳定、社会和谐及人民福祉至关重要。长期以来，国家围绕粮食安全这一核心议题持续完善政策体系，制定并实施了一系列战略部署，旨在构建符合我国国情的稳固、可持续的粮食安全保障体系。特别是在“十四五”期间，随着党的二十大报告、“十四五”规划纲要以及历年中央一号文件等重要纲领性文件中提出的一系列关于夯实粮食安全根基与产能基础的行之有效的措施落地实施，我国在保障粮食生产、储备、流通等多个环节取得了显著成效，粮食安全保障能力总体得到了大幅提升。
然而，在取得显著成效的同时，也应清醒地认识到，国内外形势深刻变化给我国粮食安全带来诸多不确定性风险和挑战，粮食安全主要矛盾在“十五五”时期已从市场供需紧平衡转向系统安全韧性不足。一方面，从国际粮食贸易供需形势来看，全球气候变化、地缘政治冲突、贸易摩擦频发等因素对国际粮食市场造成冲击，可能影响我国粮食进口的稳定性和成本；另一方面，从国内粮食自主供应形势来看，我国粮食生产生态基底压力加大、供应链环节损耗严重、消费需求持续增长且结构多元等问题，也给国内粮食供应的稳定性和质量带来新的考验。此外，资源环境约束趋紧、生产成本上升、科技支撑能力有待加强等深层次矛盾，同样制约我国粮食安全保障能力的进一步提升。“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键期，面对这些风险与挑战，如何科学谋划“十五五”时期乃至更长远的粮食安全战略、提升我国粮食安全保障的系统韧性成为当前亟待解决的重要课题。本文在深入分析当前中国粮食安全形势的基础上，从短期应对和长期规划两个维度提出建议，以期为保障国家粮食安全提供参考。
“十四五”时期中国粮食安全保障成效显著
（一）粮食生产持续稳定增长，粮食储备体系不断优化。“十四五”时期，我国粮食生产持续稳定增长，市场总体供应充足。从年产量角度来看，我国粮食生产实现了“二十一连丰”。特别是在“十四五”这五年间，全国粮食年产量均能稳定保持在1.3万亿斤以上的高位水平，并且在2024年，年产量首次突破1.4万亿斤，同比增长2.1%。从人均产量角度来看，“十四五”期间我国人均粮食产量与人均谷物产量分别达到501.68公斤与463.18公斤，不仅高于国际粮食安全线，更标志着我国在谷物供应方面已基本实现了自给自足与口粮的绝对安全。在储备设施方面，全国粮食完好仓容超过7.3亿吨，其中具备低温、准低温储藏能力的高标准仓容持续增加，已达到2.2亿吨。我国储粮技术整体处于世界较为先进的水平，绿色储粮、智能储粮等新技术得到广泛应用，有效保障了储备粮食的品质和安全。而在储备布局和结构方面，中央储备粮的储存在区域上更加均衡，并根据市场需求和粮食流通特点，合理调整了粮食品种的储备比例，有效增强了政府调控能力。
（二）农业现代化水平持续提升，多级粮食应急预案逐步完善。“十四五”期间我国农业现代化取得重要进展，为粮食生产效率的提高奠定了坚实基础。首先，我国坚定不移地持续推进高标准农田的建设工作，已经累计建成高标准农田面积超过10亿亩。与此同时，我国农业科技进步贡献率已提升至63.2%，农作物耕种收的综合机械化率也实现了大幅提升，超过75%，不仅减轻了农民的劳动强度，还显著提高了农业生产效率。再者，农作物的良种覆盖率也达到了令人瞩目的96%以上，良种的广泛应用不仅提高了农作物的产量和品质，也为农业可持续发展提供了有力支撑。我国已构建国家、省、市、县四级粮食应急预案体系，并组建了京津冀、长三角等7个区域粮食应急保障中心。同时，选定了一批大型粮油加工、物流配送等企业作为国家级粮食应急保障企业，让粮食应急加工企业数量从5448家增至6872家。
新时期粮食安全面临的国内外风险与挑战
（一）国际外部风险冲击多元且复杂。在全球化背景下，国际粮食市场的供需波动和震荡形势与我国粮食安全的关联性日趋紧密。首先，受全球气候变化的影响，近年来，极端天气引致自然灾害频发导致全球部分粮食产区减产甚至绝收，这直接导致国际粮食的供应量和价格发生波动。同时，地缘政治冲突不断升级，一些粮食出口国因陷入政治动荡或战争状态引发粮食减产及出口受限，直接导致国际粮食贸易受阻。再者，贸易保护主义抬头，一些国家通过设置贸易壁垒、提高关税等方式限制出口，进一步加剧了国际粮食市场的紧张局势。这些因素相互交织与叠加影响，导致国际粮食市场波动频繁，在此背景下，我国粮食供需面临的外部冲击更加多元和复杂。而我国大豆等粮食作物面临结构性对外依赖程度较高与进口来源集中的局面，使得外部风险更容易传导到国内，甚至引发供应链中断风险。2024年我国粮食进口量高达1.58亿吨，其中大豆进口量占66%，达1.05亿吨。
（二）农作物基因数据被窃取的风险加剧。种子作为农业领域的“芯片”，种业安全性问题直接关系到我国粮食安全的根本基础。当前我国种业核心领域虽已取得显著进步，但部分高端种质资源与关键育种技术仍受制于人，农作物基因数据的窃取风险也日益凸显。近年来，境外间谍机构对我国粮食领域的渗透日益猖獗，这些机构有组织地通过非法手段获取我国大豆、玉米等关键农作物基因数据，进行生物盗猎。这种行为不仅侵犯了我国的知识产权，其意图更旨在通过窃取掌握我国农作物基因信息，进而影响我国种业自主创新以及农业生产和粮食供应链稳定。“十五五”时期，随着生物技术进一步快速发展，基因编辑等新技术在农业领域应用将日益广泛，若相关监管措施不到位，基因数据泄露与滥用的风险将进一步加剧，还可能通过生物技术手段对我国农业生产产生潜在干扰，影响粮食产量和质量。
（三）粮食生产端生态基底压力加大。尽管我国粮食生产总量稳步增长，但随着耕地、水资源等生态基底的承载压力不断增大，耕地流失与生态退化问题将影响粮食生产的长期产能，粮食生产可持续性基础正在受到威胁。首先，长期高强度的农业生产活动，例如过度使用化肥农药、不合理灌溉等现象导致部分地区耕地质量下降，土壤侵蚀、土地沙化与水污染等一系列生态问题依然存在，持续削弱着农业系统的自我调节和恢复能力，对粮食生产可持续性构成威胁。其次，在新型工业化与城镇化推进过程中，建设占用耕地现象时有发生，部分地区优质耕地资源被不合理占用，且部分被占用耕地生态恢复难度大、成本高，难以在短期内重新投入粮食生产。最后，近年来全球气候变化带来的特大暴雨、持续高温等极端天气事件频繁袭击粮食产区，对粮食生产造成直接破坏，增大了粮食生产端生态基底的压力。
（四）粮食产业链供应链运行效率不高。当前，我国粮食产业链供应链在运行过程中显现出一些效率方面的问题，影响粮食从收购到销售的流通。首先，我国粮食物流基础设施的建设还不够完善，导致粮食种植与收购环节的衔接仍然不够紧密，并在一定程度上增加了粮食产品在产业链供应链上游传递到下游过程中的风险和成本损耗。其次，粮食物流信息平台的覆盖不足，导致粮食产业链供应链信息的流通不畅与信息传递存在滞后性，使得粮食的收购计划与实际产量难以精准匹配，造成部分粮食积压或短缺现象。最后，粮食产业加工、储存、运输、装卸等作业环节整体的自动化、智能化水平低，并缺少各地区的信息交流与共享机制，导致粮食流通过程中难以实现各环节的精准对接和高效协同，使得资源要素配置效率降低，进一步影响了整体运行效率。
（五）粮食需求升级对高质量供给提出挑战。随着我国居民膳食结构的持续优化升级，我国的粮食需求也随之升级，逐步转向对品质、营养、健康及多元化的更高追求。这一转变不仅体现在对大米、小麦等传统主食品质要求的提升上，更显著地表现在对杂粮、特色谷物等新兴粮食产品需求的快速增长上。当前我国粮食生产在满足多样化需求方面仍存在一定差距，部分高端优质粮食品种供给不足，难以精准适配市场需求变化。例如，全谷物食品、有机粮食、绿色粮食因其生产过程中减少化学投入品使用，符合现代人对食品安全和环境保护的双重期待，但其市场供应量却相对有限，无法充分满足消费者的旺盛需求。此外，粮食需求的升级还体现在对粮食产地、品种、加工方式等信息的透明度要求上，消费者越来越倾向于购买有明确来源、可追溯的粮食产品，以确保食品安全与品质，这对我国粮食供应链的信息化、透明化建设提出了更高要求。
短期应对策略：强化粮食市场供需适配与协同能力
（一）提升粮食安全保障的外部风险抵御能力。针对国际外部风险冲击呈现出多元且复杂的局面，首先，应强化国际粮食市场监测与预警机制的构建，密切留意全球气候变化、地缘政治冲突以及贸易保护主义等方面的动态，及时评估这些因素对我国粮食进口造成的影响，从而为政策制定提供科学依据。其次，要持续推动粮食进口来源的多元化，降低对单一国家或地区的依赖程度，具体可通过拓展进口渠道、加强与新兴粮食出口国的合作等途径，分散进口风险。再次，要构建灵活高效的粮食进口调节机制，根据国际市场价格波动和国内需求变化，适时调整进口节奏和规模。同时，需加强大豆等结构性对外依赖程度较高的作物的生产能力布局，培育高产优质的品种，提高国内产量，逐步减少对进口的依赖。最后，还应积极参与国际粮食治理，加强与其他粮食生产国和消费国的沟通与协调，共同维护国际粮食市场的稳定与繁荣，为我国粮食安全营造良好的外部环境。
（二）加强对农作物核心基因数据的监管与保护。首先，应大力强化种业安全领域的法律法规建设，进一步完善农作物基因数据保护的相关条款，加强数据安全管理与技术防护，明确数据窃取与滥用行为的法律责任，制定严厉的惩处措施，从法律层面筑牢坚固防线。其次，强化技术防护手段，加大对基因数据加密技术、安全存储技术及访问控制技术的研发投入，确保基因数据在采集、存储、传输和使用过程中的安全性与保密性。再次，还应加强国际合作与交流中的数据安全保护工作，在参与国际种业合作项目时，清晰界定数据使用和共享的边界，防止境外机构通过合法或非法途径窃取我国农作物基因数据。最后，要提升公众对于种业安全和基因数据保护的认知，通过宣传教育等方式，让社会各界充分认识到农作物基因数据的重要性，营造全社会共同参与保护的良好氛围。
（三）强化耕地质量保护、合理利用与生态修复力度。针对粮食生产端生态基底压力增大的问题，短期内应强化对耕地质量的保护与提升工作。通过推广绿色农业生产模式，减少化肥农药的过度使用，实施科学合理的灌溉方案，以缓解土壤侵蚀、土地沙化和水污染等生态难题，增强耕地的自我调节与恢复能力。同时，严格管控建设占用耕地现象，对新型工业化与城镇化推进过程中的用地需求进行科学规划与合理引导，确保优质耕地资源得到有效保护，对于已被占用的耕地，加大生态恢复力度，降低恢复成本，提高其重新投入粮食生产的可行性。
（四）完善粮食物流基础设施与信息平台建设。加大对粮食物流基础设施建设的投入力度，短期内应加大对粮食主产区及关键物流节点的投入，优化仓储设施布局，提升粮食装卸、运输、储存等环节的机械化与自动化水平，减少粮食在物流环节的损耗，降低物流成本，确保粮食能够高效、顺畅地从生产端流向消费端。同时，加快构建全国统一的粮食物流信息平台，整合粮食收购、储存、运输、销售等各环节的信息资源，实现信息共享与互联互通，提高粮食产业链供应链信息的透明度和流通效率。通过信息平台，解决粮食收购计划与实际产量脱节的问题，粮食收购企业可以及时掌握各地粮食产量、质量及价格信息，精准制定收购计划；粮食销售企业能够快速了解市场需求变化，合理安排销售策略，从而有效避免粮食积压或短缺现象的发生。此外，还应加强粮食物流信息平台与农业生产、粮食储备、应急保障等系统的对接与融合，形成覆盖粮食全产业链的信息化管理体系，为粮食安全保障提供强有力的信息支撑。
（五）提升高端优质粮食品种研发力度与供应规模。在短期应对策略方面，应将重点放在优化和调整现有的粮食生产结构上，特别是要加大对高端优质粮食品种的研发力度和推广范围。在研发环节，政府应设立专项科研基金，鼓励科研机构与高校开展针对高端优质粮食品种的育种研究，重点攻克关键育种技术难题，提高育种效率和精准度；在品种培育上，聚焦市场需求，培育具有特色、营养丰富、口感优良且适应不同种植环境的高端粮食品种，如富含特定营养成分的功能性大米、高蛋白小麦等；在供应方面，优化种植布局，根据不同地区的自然条件和资源禀赋，合理规划高端优质粮食品种的种植区域，实现规模化、标准化种植，提高产量和质量稳定性。此外，建立健全粮食质量追溯体系，确保消费者能够通过便捷的途径获取到粮食的产地信息、具体品种、加工方式等关键性数据，充分满足消费者对于食品安全和品质日益增长的更高要求。
长期发展规划：全面赋能粮食安全的自主保障能力
（一）以农业新质生产力夯实我国粮食生产与供应能力。2025年中央一号文件首次将“因地制宜发展农业新质生产力”作为重要目标提出，并强调“支持发展智慧农业，拓展人工智能、数据、低空等技术应用场景”。新质生产力是以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵的先进生产力质态,其本质是由科技创新主导的先进生产力。农业新质生产力作为长期推动粮食安全保障的核心动力，对于夯实我国粮食生产与供应能力具有至关重要的作用。在长期发展规划方面，应着重从多个维度培育与提升农业新质生产力。首先，积极推动农业数字化转型，运用大数据、物联网、人工智能等先进技术，构建粮食生产全流程的数字化管理体系。通过部署传感器收集数据，依托大数据分析和人工智能算法打造智慧农业系统，增强粮食生产的智能化决策能力，实现从种植、灌溉、施肥到病虫害防治等各个环节的实时监测与精准化管理，提高粮食产量和质量稳定性。其次，要大力推进农业科技创新，加大对生物育种、智能农机装备、数字农业等关键领域的研发投入，突破一批“卡脖子”技术，提升粮食生产的科技含量和智能化水平。最后，在农业机械化与智能化方面，持续推进粮食生产全程机械化，加大对先进适用农机装备的研发与推广力度，提高农机作业的精准度和效率，降低劳动强度和生产成本。
（二）以农业新质生产力增强我国种业发展核心竞争力。以农业新质生产力为驱动，提升我国种业发展的核心竞争力，构建高产高效、绿色韧性、自主可控的现代种业体系。从长期规划来看，一方面，突破性生物技术与人工智能、大数据等数智技术的深度融合，将成为驱动作物杂种优势高效利用的核心动力。因此，应深化作物杂种优势理论与现代生物育种技术的融合创新，加大对单倍体、全基因组选择和合成生物学等前沿生物育种技术的研发投入，突破传统育种技术的局限，推动作物育种朝着精准化、智能化和可设计模式迈进，培育出更多具有自主知识产权的能够适应不同生态区的高产、优质、抗逆的粮食新品种，从源头上提升粮食单产产量与品质。另一方面，延长种业产业链条，并强化种业产业链协同效应。多维度建立跨界合作，延长“育种—繁种—推广—服务”的纵向一体化业务链条，并持续推动种业企业与上下游产业深度融合，形成从基础研究、品种选育、种子生产到市场推广的完整产业链条。
（三）以农业新质生产力提升我国粮食产业链供应链韧性。以农业新质生产力提升我国粮食产业链供应链韧性，长期而言，应持续不断地提升粮食科技的应用水平，积极将农业领域的前沿科技成果广泛且深入地应用于粮食供应链的各个环节之中，从而全面实现粮食生产过程的绿色化、智能化和精准化。同时，还需着重提高农业科技成果应用的灵活性，充分考虑到不同地区和不同用户的需求多样性，确保科技成果在本土化应用的同时，也能保持一定的供给通用性，实现适度匹配。在此基础上，应大力推动农业科技成果的市场化和产业化进程，通过建立健全市场机制和产业体系，促进科技成果的快速转化和应用，为农业现代化和粮食安全提供强有力的科技支撑。此外应打破数字共享壁垒，推动数字技术与粮食全产业链的深度融合，通过不断提升云计算、物联网、人工智能等数字技术在耕地管理、农机协作、收购储存、物流运输、加工销售等方面的利用，构建向数字化、智能化、高效化系统转型的粮食供应链。
（作者田惠敏为研究员，国家开发银行研究院资深经理，张欣桐为宁波财经学院工商管理学院讲师。该项成果仅代表个人观点，与所在机构无关）
