2026年5月，国务院正式印发《城市更新"十五五"规划》，这是我国城市更新领域首部国家级专项规划，标志着城市更新从地方探索实践上升为国家战略行动。国声智库课题组认为，《规划》立足我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期、城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主阶段的重大判断，以创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧为坐标，为2030年前城市更新行动取得重要进展提供了系统性的时间表、任务书和路线图。
一、战略定位：城市发展范式转换的顶层设计
城市是现代化的重要载体，也是人民群众高品质生活的空间。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市面貌发生了翻天覆地的变化。与此同时，城市发展的内外部环境也在深刻变化：人口增长放缓、土地资源趋紧、基础设施老化、公共服务供给不足、历史文化遗产保护压力加大等问题日益凸显，传统的大拆大建、外延扩张模式已难以为继。
《规划》的出台，正是顺应这一历史转折的制度回应。文件明确提出，当前和今后一个时期，城市工作以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。这一战略定位的核心要义在于，将城市更新从单纯的建设行为提升为推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，实现从物的增长向人的发展的根本转变。
从政策体系看，《规划》与此前中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》一脉相承，与国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要紧密衔接，共同构成了新时代城市工作的四梁八柱。此前，城市更新工作分散在棚户区改造、老旧小区改造、地下管网建设等多个领域，缺乏统一的目标指引和系统部署。《规划》的出台填补了这一制度空白，实现了城市更新从碎片化推进向体系化实施的跨越。
二、目标体系：可感知可量化可评价的民生承诺
《规划》设定了2030年和2035年两个时间节点的目标，并配套10项主要指标，体现了目标设定的科学性和可操作性。
到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。展望2035年，城市更新体制机制更加完善，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。
在指标设置上，文件聚焦人民群众最关心的居住品质、公共服务、人居环境、基础设施等方面，提出了城镇危旧房改造、城镇老旧小区改造、老旧街区厂区改造提升、城中村改造、历史建筑修缮、体育场地建设、公园绿地改造提升、地下管网改造、应急避难场所改造、城镇房屋基础信息数字化等10项规划指标。这些指标既聚焦为民、便民、安民，又坚持尽力而为、量力而行，做到可感知、可量化、可评价，让人民群众能够真切感受到城市更新带来的实实在在的成效。
三、四好建设：从好房子到好城区的民生递进
城市的核心是人，做好城市更新工作，根本目的就是让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。《规划》从好房子、好小区、好社区、好城区四个维度，对提高居民居住和生活品质作出了系统部署。
在好房子建设方面，重点是实施房屋品质提升工程。一方面，提高新建房屋品质，全链条提升住房标准、设计、材料、建造和运维水平，落实《住宅项目规范》，优化住房设计，完善户型功能。另一方面，抓好老旧房屋更新改造，鼓励居民对住房进行装修和改造，推广装配式装修和适老化、无障碍改造，支持老旧住房的自主更新。同时，部署一批提升住房品质的科技项目，以科技赋能好房子建设。
在好小区方面，实施城镇老旧小区改造工程，十五五期间将新开工改造城镇老旧小区11.5万个。在小区的设施上，改造提升燃气、供水、热力、道路等配套基础设施，支持具备条件的楼栋加装电梯。在环境上，推进公共空间和配套设施改造，改善群众的居住条件。在小区的管理上，结合改造同步完善小区的长效管理机制，鼓励引入物业服务，发动居民参与小区的管理，共同维护老旧小区改造的成果。
在好社区方面，重点是实施完整社区建设扩面提质增效工程，对5000个社区进行建设改造，完善社区的养老、托育等公共服务设施，因地制宜增加公共活动场地和公共绿地，推进社区服务智能化。另外，还将实施1500个老旧街区厂区改造提升，推动功能转换、业态升级、活力提升，补齐基础设施、公共服务等方面短板。
在好城区方面，重点是提升城市公共服务品质、加快完善城市综合交通体系。充分利用存量资源，补齐公共服务设施短板，根据人口结构和社会需求的变化，加大养老、托育、文化、体育等设施的建设改造力度。优化路网结构，提升通行效率，补齐停车设施的短板，让大家出行更方便、生活更舒适。
四、安全韧性：六张网建设筑牢城市运行根基
城市地下管网是城市运行的生命线，也是城市安全韧性的重要支撑。近期，党中央、国务院部署了加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等六张网建设，城市地下管网位列其中。
目前，我国城市地下管网总长度约390万公里，累计建成地下综合管廊约7700公里。十五五期间，将继续建设改造城市地下管网约77万公里，其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。这一规模在增强城市安全韧性的同时，也将带动有效投资，形成稳增长的重要支撑。
在具体部署上，一是加快补齐短板。完善城市排水防涝体系，推进排水管渠、泵站、排涝通道、调蓄设施、智慧平台等城市排水设施建设改造，提高设施的建设标准，提升城市排水防涝能力。同时继续实施城市的污水管网建设，提升城市生活污水收集处理能力，因地制宜推进城市地下综合管廊建设。二是持续实施更新改造。对老化破损的市政配水管网进行更新改造，提高城市供水的安全保障能力；改造材质落后、腐蚀严重的市政燃气管道，消除安全隐患；实施城镇供热温暖工程，加快供热老化管线、低效换热站等的更新改造，降低热损失、保障安全运行。三是实施智能化建设改造。统筹推进城市基础设施的生命线安全工程建设，实现对城市基础设施运行风险从监测发现到预警处置的全流程闭环管理，通过数字化手段对城市基础设施运行状况进行实时监测、动态预警、有效处置，及早发现和管控风险隐患。
五、资金保障：多渠道协同构建可持续投融资体系
城市更新资金需求量大，钱从哪来是社会普遍关心的问题。《规划》从财政投入、金融支持、社会资本参与等多个维度，构建了多层次、可持续的城市建设运营投融资体系。
在中央财政支持方面，2024年起，财政部会同住建部启动了支持部分重点城市实施城市更新行动有关工作，连续3年累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试，中央财政对东、中、西部每个城市分别给予定额补助。十五五期间，这50个城市将按照实施方案确定的工作目标，探索城市更新可复制、可推广的机制。
在专项资金安排方面，2026年中央预算内投资城市更新专项安排资金970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。在两重建设中，通过超长期特别国债积极支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，2026年安排资金规模为1600亿元，比上一年增加250亿元。此外，还通过地方政府专项债券、新型政策性金融工具等资金支持符合条件的城市更新项目。
在投融资机制创新方面，支持各地因地制宜通过多种方式加大存量资产盘活力度，推动丰富金融产品和服务供给，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。对投融资模式创新性强、有较好示范性的项目，中央投资将予以适当引导支持。符合条件的城市更新主体还可享受现行有关税收优惠政策。
六、存量盘活：国土空间政策创新释放更新红利
盘活存量土地和空间资源是城市更新的核心任务之一。自然资源部立足部门职责，在近些年来实践创新的基础上，继续在存量土地上绣花、在支持政策上发力，指导地方用好国土空间规划和土地政策两项关键抓手。
在规划管控优化方面，在落实国土空间总体规划等上位规划要求的前提下，在一张图上指导地方做好城市更新专项规划与国土空间详细规划的衔接，依法依规对更新单元的详细规划进行评估优化。针对老旧小区加装电梯、口袋公园、社区托育这类微更新的民生项目，可以简化或者豁免部分的规划许可审批。鼓励存量空闲地的临时使用，老厂房老街区也可以按照正面清单的要求兼容科创、便民商业等多元化的业态，从而打破单一的用地性质的限制。
在用地支持政策方面，坚持存量优先的供地导向，经营性项目优先使用存量用地，新增用地重点保障市政基础设施以及公益性项目。针对市场主体盘活存量的资金压力，推出过渡期政策，老旧厂房、闲置楼宇转型文创、养老等产业的，五年过渡期内原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款，待过渡期满后再完善用地手续。同时鼓励自然资源资产组合供应，在盘活存量资产的同时赓续城市文脉。
在不动产登记服务方面，提供预告登记、按户首次登记等灵活服务，有效便利群众。比如北京桦皮厂8号老旧住宅小区原拆原建的更新项目，采用按户首次登记给小业主的创新服务模式，为类似项目提供了有益借鉴。
七、文脉赓续：在保护中发展、在发展中保护
历史文化是城市的灵魂，也是城市魅力的关键。在城市更新中保护好、利用好、传承好历史文化遗产，是必须履行好的历史责任和文化使命。
在资源调查方面，截至目前，全国共有国家历史文化名城146座、历史文化街区1300余片，历史建筑7.2万处。十五五期间，将持续开展老城区、老街区专项调查，摸清历史文化街区、历史地段、历史建筑等资源底数，对符合条件的要及时认定公布，同时做好建档、测绘、挂牌等工作，实现应保尽保。
在整体保护方面，既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要改善人居环境。将开展历史文化名城、街区保护提升工程，建立以居民为主体的保护实施机制。在保护历史风貌的同时，聚焦群众的急难愁盼问题，消除建筑结构和安全隐患，提升水、暖、电、气等基础设施水平，让群众在老街区、老胡同里过上现代生活。
在活化利用方面，利用是最好的保护。十五五期间，将活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产、历史文化街区、历史地段等，引入新业态新动能，以文化赋能城市发展。北京首钢园在更新改造中保护整体风貌，保留利用老厂房、老高炉、老钢架等工业遗存，融运动体验、文化消费、科技研发、展览展示等业态为一体，赋予工业遗存新的生命力。江西景德镇在城市更新中活化利用老作坊、老工厂，实现文化传承与产业发展的互促互进。各地要积极探索多样化、可持续的利用方式，在延续文脉的同时，为城市高质量发展注入强劲动力。
八、治理增效：从建设走向治理的能力跃升
城市更新不仅是物理空间的重塑，更是对城市治理能力的系统检验。提升城市治理能力水平是《规划》的重点任务，主要从三个方面发力。
在治理工作体系方面，发挥好一委一办一平台作用，即由城市的党委或政府主要负责同志牵头建立的城市管理统筹协调机制、城市管理统筹协调机制办公室、综合指挥调度的智慧化平台，构建组织指挥统一、部门协同联动、全城全域覆盖的城市治理工作体系。同时，走好新时代党的群众路线，坚持问需于民、问计于民、问效于民，不断完善居民、企业、群团组织、社会组织共同参与的城市治理制度机制。
在社区服务机制方面，发挥党建引领基层治理协调机制作用，加强跨部门工作统筹和协同联动，坚持和发展新时代枫桥经验，推动城市治理重心和配套资源下沉，深入开展城市管理进社区工作。开展物业服务质量提升行动，推动物业服务进家庭，鼓励有条件的物业服务企业向养老、托育、家政、文化、健康、助残等领域延伸。
在智慧化精细化方面，推进城市全域数字化转型，建设城市信息模型基础平台，提高城市规划建设治理信息化水平。健全国家、省、市三级城市运行管理服务平台体系，推进政务服务一网通办、城市运行一网统管，精准掌握需求，精准提供服务，使城市治理更高效、更便捷、更精准。
九、展望
《城市更新"十五五"规划》的出台，是我国城市发展史上的里程碑事件。文件以人民城市理念为引领，以四好建设为路径，以六张网建设为支撑，以存量盘活为突破口，以文脉赓续为底色，以治理增效为保障，为2030年前城市更新行动取得重要进展奠定了坚实基础。
国声智库课题组认为，下一步推进《规划》落地见效，需重点把握三个方向：一是强化体检先行，坚持先体检、后更新，无体检、不更新，以城市体检精准识别短板弱项，科学编制更新规划，建立项目库，完善专项规划—片区策划—项目实施方案的规划实施体系，确保更新项目精准落地。二是激发市场活力，充分发挥市场机制作用，积极吸引社会资本参与，鼓励民营企业参与城市基础设施建设运营，构建可持续的城市建设运营投融资体系，让城市更新从政府主导走向多元共治。三是注重长效运维，将人民城市人民建、人民城市为人民的城市工作理念贯穿项目谋划实施、运营管理全过程，健全完善运营维护体制，推动形成多元可持续的城市更新长效机制。
城市更新是一项系统工程，也是一场持久战。唯有坚持系统观念、问题导向、底线思维，统筹政府、市场、社会多方力量，方能实现城市发展质量与人民生活品质同步跃升，为子孙后代守护好城市的历史文脉和宜居家园，让城市真正成为人民群众高品质生活的空间。
